Sektor pertanian dan pangan Indonesia berada di persimpangan antara tuntutan menambah produksi dan tekanan ekologis yang kian besar. Lahan pertanian rakyat kategori other agriculture menyusut dari 20,72 juta hektare (2019) menjadi 18,79 juta hektare (2024), sementara sistem pangan masih bertumpu pada satu komoditas: beras. Kondisi ini dipicu oleh alih fungsi lahan, ekspansi perkebunan monokultur, dan perubahan iklim. Meskipun komitmen transisi hijau gencar dipromosikan, instrumen kebijakan saat ini belum berhasil menyelaraskan target produksi dengan keberlanjutan ekologi dan keadilan distribusi. Kondisi ini membuktikan bahwa persoalan pangan Indonesia bukan semata kekurangan produksi, melainkan kegagalan menjaga keseimbangan antara produktivitas, ekosistem, dan kesejahteraan petani.

Dominasi Beras dan Menyempitnya Ruang Pertanian Rakyat

Sistem pangan Indonesia sangat bertumpu pada beras, sementara ruang bagi pertanian rakyat terus tergerus. Perkebunan kelapa sawit meningkat dari 16,68 juta menjadi 17,74 juta hektare pada 2019–2024, sedangkan lahan tegalan, kebun campuran, dan ladang menyusut 1,93 juta hektare. Pada 2023, produksi padi mencapai 53,98 juta ton, hampir empat kali jagung (14,46 juta ton) dan lebih dari tiga puluh kali ubi jalar (1,43 juta ton), mengonfirmasi bias kebijakan pada satu komoditas yang membutuhkan banyak air dan pupuk kimia.

Dampaknya dirasakan langsung oleh petani kecil yang mengalami kompresi ekonomi. Dari 27,8 juta petani pengguna lahan, 17,25 juta merupakan petani gurem dengan lahan kurang dari 0,5 hektare, sehingga kapasitas meningkatkan produktivitas dan kualitas panen terbatas. Kerentanan ini terlihat ketika El Niño menekan produksi: impor beras melonjak dari di bawah 500 ribu ton pada 2019–2022 menjadi sekitar 4,5 juta ton pada 2024. Pola konsumsi pun timpang, dengan konsumsi serealia balita mencapai 99,22 persen dan keragaman pangan rendah meningkatkan risiko stunting 1,5 kali.

Kebijakan Swasembada dan Komitmen Transisi Hijau

Komitmen global dan regulasi nasional telah dirancang untuk menjamin kedaulatan pangan, kesejahteraan petani, dan keberlanjutan lingkungan.

1. Sustainable Development Goals (SDG 1, 2, 12, 13, dan 15)
2. Paris Agreement dan Nationally Determined Contribution (NDC) sektor AFOLU
3. UU No. 22 Tahun 2019 tentang Sistem Budi Daya Pertanian Berkelanjutan
4. UU No. 18 Tahun 2012 tentang Pangan
5. RPJMN 2025–2029 (Prioritas Nasional 2: swasembada pangan, energi, dan air)

Realitas Implementasi

Namun dalam realitasnya, orientasi swasembada justru mendorong ekspansi produksi yang bertentangan dengan komitmen hijau. Program food estate membuka lahan gambut dan hutan alam di Kalimantan, Sumatera, dan Papua, padahal lahan kering yang sudah terbuka menyusut 1,93 juta hektare. Deregulasi pasca-UU Cipta Kerja juga memperbesar risiko konversi lahan dan dominasi korporasi. Subsidi pupuk masih timpang ke pupuk kimia meskipun Perpres No. 6 Tahun 2025 memperluas pupuk organik, sementara insentif climate-smart agriculture nyaris tidak tersedia. Akibatnya, subsidi yang dimaksudkan menopang produktivitas justru mengunci petani pada pertanian padat karbon dan menjauhkan Indonesia dari target NDC, SDG 13, dan SDG 15.

Koordinasi Lintas Lembaga

Ekosistem tata kelola pangan melibatkan Presiden sebagai penentu arah, Kementan sebagai poros kebijakan teknis dan anggaran, Bapanas dalam stabilisasi pasokan dan harga, Kemendag dalam perizinan impor, Bappenas dalam perencanaan, Bulog dalam penyerapan gabah dan cadangan pangan, serta pemerintah daerah dan penyuluh sebagai ujung tombak. Masing-masing memiliki peran dalam menyelaraskan produksi, distribusi, dan perlindungan petani.

Namun, implementasi di lapangan terhambat fragmentasi kelembagaan dan data yang tidak sinkron. Neraca pangan Bapanas belum sinkron dengan Sistem Nasional Neraca Komoditas, tata cara pengadaan Cadangan Pangan Pemerintah belum diatur, dan data produksi Kementan kerap tidak sesuai dengan stok di lapangan. Kesenjangan koordinasi ini menyebabkan keputusan impor menjadi reaktif, sementara distribusi Bulog ke wilayah timur masih lemah dan banyak daerah belum menetapkan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan (LP2B). Kondisi tersebut membuat program pusat kurang adaptif terhadap kondisi lokal, dan petani gurem sebagai aktor paling rentan menanggung akibatnya.

Kesenjangan Fiskal dalam Transisi Pertanian Berkelanjutan

Upaya mewujudkan pertanian berkelanjutan terhambat oleh keterbatasan ruang fiskal. Kementan mengelola anggaran Rp15,58 triliun pada 2024 dengan realisasi 91,57 persen, sementara pada Renstra 2020–2024 anggaran pemerintah hanya Rp15–25 triliun per tahun dibanding kebutuhan investasi sekitar Rp200 triliun. Instrumen yang tersedia meliputi anggaran kementerian, subsidi pupuk, dan insentif terbatas pada proyek tertentu. Akibatnya, transisi hijau menghadapi kesenjangan pendanaan yang masif.

Pendanaan masih berorientasi pada produksi dan ekspansi lahan. Pada 2024, anggaran Asuransi Usaha Ternak Sapi/Kerbau dialihkan ke optimasi lahan dan cetak sawah sehingga program tidak terlaksana, sementara insentif pertanian cerdas iklim belum menjangkau skala nasional, padahal instrumen tersebut kunci adopsi praktik ramah lingkungan.

Anggaran jauh dibawah kebutuhan. Kementan mengajukan Rp5,8 triliun untuk pompanisasi, tetapi hanya disetujui Rp1,74 triliun, dan Rp421,83 miliar diblokir melalui automatic adjustment. Premi asuransi untuk 13,1 juta hektare lahan membutuhkan Rp1,9 triliun tanpa sumber dana yang jelas.

Akses pembiayaan tidak menyentuh petani kecil. Minimnya agunan, rendahnya literasi keuangan, dan tingginya risiko usaha menghambat 62 persen petani gurem memperoleh modal, sementara insentif iklim baru menjangkau daerah tertentu. Tanpa mekanisme penanggung risiko selama masa transisi teknologi, petani enggan beralih ke praktik ramah lingkungan.

Gap Respons

1. Diversifikasi Pangan: Target awalnya, RPJMN 2025–2029 menetapkan pertumbuhan padi terendah (2,9%) agar jagung, ubi jalar, dan sorgum tumbuh lebih tinggi. Realitanya, subsidi, HPP, dan bantuan pangan masih terpusat pada beras; konsumsi beras hanya turun 13% dalam 18 tahun. Implikasinya, pangan lokal adaptif tersisih dan konsumsi jagung pipilan merosot 80%.
2. Distribusi Pangan: Target kebijakan adalah ketersediaan dan keterjangkauan pangan di seluruh wilayah. Realitanya, produksi beras 34,77 juta ton melampaui konsumsi sekitar 20 juta ton, tetapi harga beras medium di Papua mencapai Rp20.068 per kg dan petani hanya menerima sekitar 43% nilai beras. Implikasinya, surplus gagal menjadi kesejahteraan.
3. Perlindungan Lahan: Sesuai UU No. 22/2019 dan NDC, lahan harus dilindungi dan emisi ditekan. Realitanya, sawah produktif menyusut sekitar 110.000 hektare per tahun tanpa sanksi tegas atau imbalan bagi petani yang bertahan. Implikasinya, ekspansi bergeser ke gambut dan lahan marginal yang rapuh.
4. Program Makan Bergizi Gratis: Targetnya, MBG menekan stunting sekaligus menyerap pangan lokal. Realitanya, anggaran naik dari Rp71 triliun menjadi Rp171 triliun, tetapi program berjalan sebelum regulasi matang, berpotensi inclusion error 34,2%, dan rantai pasoknya didominasi korporasi besar. Implikasinya, 822 jenis pangan lokal terancam dan harga pangan naik.
5. Program Food Estate: Targetnya, lumbung pangan baru di luar Jawa untuk swasembada. Realitanya, lahan gambut dan marginal tidak sesuai agroekologi, produktivitas rendah, dan rawan kebakaran. Implikasinya, pembukaan 2 juta hektare di Merauke diperkirakan menghasilkan emisi setara dua kali emisi tahunan Indonesia dan mengabaikan hak masyarakat adat.

Apa yang ditunjukkan Kondisi Saat Ini?

1. Paradoks Surplus Beras: Produksi dan stok beras tinggi, tetapi harga di Papua mencapai Rp20.068 per kg dan petani hanya menerima sekitar 43% nilai beras akibat rantai distribusi 7–9 mata rantai.
2. Komitmen Hijau Tanpa Insentif: Ekspansi lahan dan subsidi pupuk kimia masih bertentangan dengan target NDC, sementara insentif pertanian cerdas iklim nyaris tidak tersedia.
3. Diversifikasi Berhenti di Dokumen: Target pertumbuhan pangan lokal belum diikuti subsidi dan edukasi konsumsi, sehingga konsumsi beras hanya turun 13% dalam 18 tahun.
4. Tata Kelola dan Pendanaan yang Rapuh: Data yang tidak sinkron dan anggaran jauh dibawah kebutuhan membuat kebijakan pangan reaktif dan petani gurem menanggung risikonya.

Kondisi demikian menunjukkan bahwa tantangan utama tidak hanya rendahnya produksi dan keterbatasan dana, melainkan juga kesenjangan sistemik antara komitmen hijau, tata kelola, dan keadilan distribusi bagi petani kecil.